就业是民生之本，是社会稳定和发展的基石，2008年1月1日颁布实施的《就业促进法》力主建立“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”就业机制，促进再就业将是我国当前和今后一段时期重大而艰巨的任务，这对税务部门提出了新的要求。本文针对我国现行再就业税收政策进行透析，结合工作实践，就如何完善和促进下岗失业人员再就业工作，建立起适合我国国情的再就业税收政策体系问题，谈一些个人想法。

　　（一）再就业税收优惠政策社会效应

　　再就业税收优惠政策的实施取得了良好的社会效果，主要表现在：

　　一是再就业税收政策赢得了民心。近年来，国家针对下岗失业人员再就业出台的一系列税收政策，是落实科学发展观，切实维护人民群众根本利益之所在，是党和政府对下岗失业人员“雪中送炭、雨中送伞”，在社会上尤其是在下岗失业人员中产生了良好的影响，体现了党和政府对下岗再就业人员的关心。

　　二是再就业税收政策有利于下岗失业人员再就业以及企业的发展。再就业税收政策，一方面鼓励和引导企业将就业岗位向下岗失业人员倾斜，为其提供了再就业的机遇，体现了对下岗失业人员再就业的鼓励和扶持；另一方面，落实政策使相关企业的税收负担减轻，为企业发展提供了支持，也进一步促进了企业不断创造更多的就业岗位，从而形成了经济发展与实现再就业的良性互动。

　　三是再就业税收政策促进了改革、稳定和发展。“就业是民生之本”，贯彻落实好再就业的税收政策，直接关系到下岗失业人员切身利益、企业改革成败、国家的长治久安。税收促进再就业，增加了下岗失业人员的收入，改善了下岗失业人员的生活，促进了经济的繁荣与社会的和谐发展。

　　二、现行再就业税收优惠政策落实存在的问题

　　（一）现有再就业税收优惠政策本身的不足

　　1、优惠范围较小，企业实体类型过窄，难以体现扶贫扶弱的政策本质。《国家税务总局劳动和社会保障部关于下岗失业人员再就业有关税收政策具体实施意见的通知》（国税发[2006]8号）中规定：“可申请享受再就业有关税收政策企业实体包括服务型企业、商贸企业、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体。”《江西省下岗失业人员再就业税收减免审核办法》（赣地税发[2006]48号）中规定“服务型企业是指从事现行营业税服务业税目规定经营活动的企业”。这就规定了享受税收优惠政策的企业实体限于服务型企业、零售商贸企业、主辅分离企业和小型社区加工企业。其他安置能力强的生产型企业却不能享受税收优惠。事实上能安排下岗失业人员再就业在生产型企业机会更多。如提供加工、修理修配劳务的企业等。在享受下岗失业人员再就业税收优惠的人员对象只有国有企业（包括厂办大集体企业）下岗职工及失业人员、破产待安置人员、享受低保且失业一年以上的城镇其他失业人员，而对集体企业的下岗失业人员则没纳入优惠政策的享受范围，将自主创业的大中专毕业生和失地务工农民排除在政策之外，既不利于不同经济类型企业之间的平等竞争，挫伤了其他类型企业吸纳下岗失业人员就业的积极性，也不利于鼓励大中专毕业生自主创业。据相关数据显示，我国大学生待业人数逐年呈增长态势，2004年有69万人待业，2005年近79万人待业，2006年已接近百万大关，大学生就业状况日益严峻，已严重影响到社会的和谐和稳定，税收优惠政策的激励和扶持作用得不到充分发挥和体现。

　　2、优惠税种有限，减税压力主要在地方，抑制了地方执行政策的积极性。现行下岗失业人员再就业税收优惠政策，涉及减免的主要是营业税、城建税、教育费附加、个人所得税和企业所得税等地方税费，而所得税属于收益税，企业吸纳下岗失业人员并不必然会带来收益的增加，尤其是企业创立初期吸纳下岗失业人员的劳动力成本一般较高，减免企业所得税对企业的激励作用和吸引力不大。而且，以减免地方税收来促进再就业，意味着再就业工作的支出主要由地方财政负担，加重了地方政府的财政负担，弱化了转移支付的调控力度，使地方财政尤其是相对贫困落后地区的财政压力进一步加大，一定程度上抑制了地方执行再就业税收政策的积极性。

　　3、优惠重点不突出，优惠形式比较单一，不利引导产业结构调整。目前，我国对再就业税收优惠主要是定期减免形式。这种减免形式对于投资规模小、经营期限短的项目有利，而对于投资规模大、投资周期长、见效慢的基础设施、高新技术企业、农业等投资项目的鼓励作用不大；同时对下岗失业人员从事个体经营不给予增值税减免优惠，不利于鼓励下岗失业人员自主创业。按照税收优惠的效率原则来衡量，效果并不十分理想，不能引导产业结构的合理布局，与国家产业政策的引导意向相违背，不利于产业结构调整，也相对削弱了优惠政策对重点项目的吸引作用和税收杠杆在产业结构中的调节作用。

　　（二）再就业税收优惠政策实际操作的问题

　　1、以假骗取优惠时有发生：一是以假办证。有些个体工商户，采用非正常手段，故意隐瞒本人已经就业的真实信息，而向劳动人事部门申请要求办理《再就业优惠证》，并将原持有的营业执照注销或者丢弃不用，现又重新向工商部门提出申请，要求办理个体登记并享受政策优惠。二是一证多用。尽管国家税务总局文件中规定只能选择一个营业执照的经营项目享受减免税，但有些个体户却以一个《再就业优惠证》多头办理工商执照多头享受税收优惠，特别是对跨县市经营的，税务机关仍然难以识别查清。三是借租新办。一些纳税户将自己原有的税务登记证进行注销，然后通过采取合伙、租借等方式取得下岗失业人员的《再就业优惠证》重新办理相应的营业执照和税务登记证，而原有的经营方式、地点、人员等都没有变化，从而达到逃避纳税义务的目的。四是挂名虚报。一些企业利用招用下岗人员定额减免政策，通过给好处将持有《再就业优惠证》不在本企业工作的下岗失业人员造假挂名在企业，从而虚报招用下岗失业人数达到多享受减免税的目的。

　　2、发票管理面临借、卖新情况。根据下岗失业人员再就业的相关税收政策，下岗失业人员从事个体经营的，对个体户实行定额内全额供应发票管理，并且相应税收全免。有些个体户便故意虚报业务增大，借机申请多领用发票。特别是饮食等服务业定额发票，有的用票就比以前成倍的增加，其主要原因就是享受下岗优惠的纳税人受利益驱动便将多余发票转让、出借或代开，从中谋取好处，从而导致了正常税款的大量流失。

　　3、后续管理没有同步跟进。很多税务管理人员存在着“重减免、轻管理”的思想，一旦完成对纳税人的减免税审批后，基于人力物力等客观因素制约，往往容易疏于对其进行管理、辅导，放任自流。特别是对纳税人的经营状况变动和雇佣再就业人员的变化情况没有及时跟踪管理。

　　（三）落实再就业税收优惠政策外部环境的影响因素

　　1、政府出台的优惠政策不配套。目前，国家出台的调控政策通常是以税收优惠让步于税外收费，现行许多税收优惠政策更多侧重于“扶贫帮困”性质，把税收减免作为“政府救济扶助”的主要手段，在一定程度上扭曲了减免税的职能。现行的减免税绝大部分集中在地方税体系中，存在着“中央请客（出台减免税政策），地方买单（地方各级财政承担支付义务）”，使原本捉襟见肘的地方财政“雪上加霜”，一些地方迫于财政压力使减免税收优惠变相或走调，难以落到实处。

　　2、相关部门缺乏协调制约机制。主要是劳动、税务、工商等部门之间尚未建立快捷的工作和信息协作制度，有关下岗失业人员再就业安置情况不能及时、准确传递，加之部门间的统计指标内涵不一，口径不一，容易造成统计信息不准。从现实管理来看，劳动就业服务企业由劳动部门认定，主辅分离兴办的经济实体由财政和国资委等部门认定。劳动、财政、国资委、工商、国税、地税等相关部门的协调联系制度还没有有效建立起来，协调机制不够顺畅，难以实现信息和资源共享，没有建立起下岗失业人员再就业综合服务平台，影响了再就业税收优惠政策的有效落实。从全国范围来看，由于异地经营难以核实，造成下岗失业人员在异地享受再就业税收优惠政策难度很大，不利于劳动力的流动，使得下岗失业人员在一定程度上减少了再就业机会。

　　3、纳税人服从管理意识淡薄。少数下岗失业人员虽然从事个体经营实现了再就业，因对再就业税收政策的不理解和错误认识，心理上有抵触情形，拒不接受税务机关的日常管理，不按规定流程办理日常申报，错误的认为国家有这方面政策，就可直接减免，不需到税务部门办理申报手续，给税务部门的日常管理带来很多困难。

　　三、对再就业税收优惠政策完善的思考

　　（一）国外再就业税收优惠政策的经验借鉴

　　1、实施低税负，促进创造更多就业岗位。欧美等许多发达国家自20世纪80年代以来就一直从事着轻税的税制改革，它们通过实施减税让利给纳税人，鼓励社会创办更多的企业，吸纳更多的就业人员。如2000年以来OECD多数成员国实施了减税的税收政策，2003年就有16个国家总体税率出现下降。欧盟有15个国家降低了个人所得税的最高税率，其中还有12个国家降低了主要税种企业所得税的税率。

　　2、扶持发展中小企业，鼓励全民创业。中小企业作为活跃市场的基本力量，吸纳了社会上大多数就业人员，成为就业主阵地。在美国，2000多万家中小企业占全国企业总数的98.8%，提供的就业机会占到了服务业的60%，制造业50%和工业的70%。在日本，企业总数的99%是中小企业，中小企业的从业人员占总从业人员数的78%.在欧盟，中小企业的数量已占到了99.82%，创造的就业机会和产值也分别达到了70%和55%，中小企业被誉为“创造就业岗位的机器”。

　　3、大力促进第三产业发展。在国民经济结构变动和发展过程中，各国税收政策调整取向比较注重发展包括通讯、金融、咨询、旅游等行业在内的第三产业和基础设施建设。进入20世纪，西欧各国伴随着结构调整，就业结构发生了明显变化，第三产业成为劳动力就业的主力产业。瑞士、丹麦、比利时第三产业的就业比重达70%左右。西班牙原来的失业率较高，通过积极发展第三产业，就业领域得到进一步拓宽，每年创造的就业岗位近300万个，大大缓解了就业压力。

　　4、对安置企业实行税收特惠政策。对安置就业人员的企业实行税收特惠，支持社会闲散人员创办企业，支持企业组织社会闲散人员就业。如法国政府把创造就业机会与减免企业缴纳的社会保险金挂钩，规定保证就业岗位的企业可免缴其相当于最低工资标准1.1倍的职工家庭补贴保险费；对以实行非全日工作来保证就业岗位的企业，给予免缴半日工30%医疗保险费的奖励；对新办的企业，特别是由失业人员创办的企业，实行减免社会保险费的优惠政策。

　　5、重视弱势群体的优惠保障。一是对就业困难群体提供职业培训和就业指导。如美国政府规定，应对严重缺乏就业能力并失去工作的青年提供培训，改善他们的就业能力。二是有些国家通过财政补贴鼓励雇主雇佣困难群体就业。如对非熟练劳动力减征社会保障税，并按照企业吸收劳动力的数量给予补贴，根据劳动力密集程度的增加，相应降低其公司所得税等。

　　（二）再就业税收优惠政策的原则

　　1、有利增加就业。一是促进再就业税收政策要从扩大就业着手，凡是有利于再就业的都要放开，不能有行业、企业类型和身份等的限制，以进一步拓宽下岗失业人员就业的路子。二是避免再就业税收优惠政策的万能化，如对某些行业的限制，应通过其它政策手段进行监管，不能把税收混为一谈。三是再就业税收政策要有吸引力，有实际积极效应，能充分鼓励、调动企业安置和下岗失业者的积极性。

　　2、体现公平合理。在社会主义市场经济条件下，考虑再就业税收优惠政策，要建立在公平基础上，如果享受税收优惠政策不公，会产生消极的不良后果，不利于促进下岗失业人员再就业。因此，促进再就业税收政策要本着公平合理的原则，凡符合下岗失业条件办理《再就业优惠证》的，应一视同仁，不分经营业主、所有制、新老企业身份等的限制，避免政策的偏面性和歧视性。

　　3、便于规范操作。促进再就业的税收政策，要力求避免繁琐，从操作简便上着手，凡是下岗职工自谋职业或安置的企业，税收上都可以按每人每年设定定额或按比例减免的形式实行照顾，这样操作简易容行，看起来也很直观，便于感受到党和政府对下岗失业人员的照顾，效果会更好。

　　4、防止税收流失。再就业税收优惠政策对促进再就业起了一定的作用，但也容易使一些不法分子利用优惠政策钻空子，骗取国家税收优惠政策。所以，在调整和完善再就业税收优惠政策的同时，要进一步健全配套措施，避免国家税收不应有的损失，从而确保再就业税收政策的效应和国家再就业工作的健康发展。

　　（三）对完善再就业税收优惠政策的调整建议

　　1、促进经济发展增加就业岗位是再就业税收优惠政策调整的根本解决就业问题，最根本的还是要最大限度地增加就业岗位。通过税收促进经济增长，由经济增长促进就业是世界上多数国家在解决失业问题时所采取的一种重要手段。因此，笔者认为，促进经济发展增加就业岗位是再就业税收优惠政策调整的基本点。

　　一是扶持第三产业的发展，增强劳动力的吸纳能力。为鼓励第三产业吸纳下岗失业人员再就业，给予税收上的扶持是十分必要的。应对服务业加大倾斜政策，鼓励和促进服务业的发展。在促进传统的服务业升级的同时，应提供较为优惠的税收政策。如允许经过认定的社区服务社，在3年或5年内免缴营业税、所得税等地方税。对从事就业介绍、劳动者岗位能力培训的中介机构给予税收减免和政府资金支持，给予对外劳务输出的中介给予税收补贴。促进和规范就业服务中介的行为，在不断提高劳动者素质和能力的同时，尽早结束农村劳动力转移、下岗失业人员再就业“散兵游勇”式的无序状态。

　　二是促进中小企业发展，形成新增就业能力。通过制订与调整税收优惠政策，积极扶持中小企业和私营、个体经济发展。目前，我国中小企业主要集中在制造业、轻工、纺织、手工艺品和商贸服务等劳动密集型行业，他们在解决就业方面有独特的优势，等量资金投入，中小企业比大型企业创造出更多的就业机会。税收优惠政策应向这类企业倾斜，实行社会保险补贴和减免税收政策，提高这类企业安置失业人员的积极性。促进发展中小企业的税收政策不仅要定位于如何保护中小企业的生存，还应定位于如何支持符合国家产业政策的中小企业优先发展。进一步完善所得税制。设置低税率以体现对中小企业的照顾；允许小企业投资者在企业所得税和个人所得税之间选择纳税。

　　2、对现行再就业税收优惠政策进行调整的具体建议

　　一是扩大政策适用范围。就业和再就业工作是当前和今后一个较长时期我国经济和社会发展中的一个突出问题；作为国家宏观调控重要职能的税收杠杆，理应发挥更为突出的作用。笔者建议，应进一步扩大和深化再就业税收优惠政策。在税收优惠的对象及其范围上，要增加对集体企业下岗职工再就业、高校毕业生自谋职业、退伍复员军人未安置就业和失地农牧民就业创业的税收优惠，对他们实行积极的政策扶植；在企业定位上，更应将注意力集中到就业潜力较大的现有企业的扶植上来，在保持现有就业规模的基础上巩固和扩大就业成果；在优惠时段上，应着眼长远，尽量在较长时期内保持税收优惠政策的稳定性，避免纳税人投机钻营和短期经营行为的发生。凡吸纳上述人员的企业（包括应纳税事业单位和其他组织），不分所有制，都给予相应的税收减免优惠。

　　二是明确享受优惠时限。目前，相当长的时期内就业问题将是影响社会繁荣、发展的根本问题，因此需要制定出一种长期的、有效的促进就业的税收政策。在有一定执行期限的税收优惠政策中宜实行定额减免，税收与经济密切相关，定额宜随时间的推移而发生调整，不能一定而不变。在没有执行期限的长效的税收优惠政策中宜实行比例减免，现行再就业税收优惠政策审批期限截止到2008年底，在继续研究新的促进再就业的税收政策方面上，应基本保持现行政策对企业安置就业的支持力度，新政策应在某些方面支持的力度还应加大。我国现行促进就业的税收政策大都是以3年为一个周期，对个人和企业在促进就业方面的税收优惠哪些是临时性的、哪些是长期性的应有一个明确界定，在界定时要坚持两个原则：一是既要确保政策落实，避免纳税主体的短期行为；二是对纳税主体的经营性质进行核实，防止骗取税收优惠行为的出现。

　　三是增加优惠减免税种。在优惠税种设计上，也要考虑地方政府可用财力，中央税、地方税种同等减免，如对从事商业个体经营的初次就业的社会群体应给予增值税优惠，而不是仅限于地方税种的减免，有利于地方政府加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。下岗失业人员一般技能较低、年龄偏大、雇用成本较高，企业权衡享受优惠的收益和自身发展的需要，减免所得税的吸引力有限。而将增值税等流转税列为减免内容，有利于提高企业吸纳下岗失业人员的积极性。减免税种应考虑到地方政府财力承受能力。充分发挥政府在其中应当承担促进就业和治理失业的重要责任，地方政府承担了与此相对应的财政支出，在减免税种设计上，应考虑尽可能地不减少地方政府可用财力，以利于保证地方政府可用财力，调动地方政府的积极性，建议应首先减免中央税、中央地方共享税，其次是地方税种，尽量保证地方税种的征收，如营业税，有利于地方政府加大资金投入，改善就业环境，扩大就业。

　　四是增加税收减免形式。促进就业税收优惠政策的减免税设制应考虑到定期减免与定额减免相结合、个体减免与企业减免相结合。个体减免与企业减免相结合，应做到不仅要考虑到按享受促进就业税收优惠政策的人员的数量实行减免税，还要考虑到特殊企业，如劳动力输出企业，其劳动力不在国内就业，也应给予相应的税收优惠。建议每个公民一生给予相同次数的享受促进就业的税收优惠政策，体现公民平等原则，同时避免频繁失业人员频繁享受税收优惠的问题。

　　3、完善配套管理措施提高再就业税收优惠政策落实效果

　　一是建立信息共享制度，加强部门协作配合。针对目前多个政府职能部门参与就业管理工作的现状，如何实现各职能部门所掌握的信息共享，这对做好就业税收管理工作十分重要。劳动保障、工商和税务等部门要相互支持，紧密配合，克服本位主义，建立联动机制，切实作好信息交换和必要的协查工作。劳动保障部门要定期将《再就业优惠证》的发放情况通报给同级的税务机关，税务机关对《再就业优惠证》有疑问的，要提请同级劳动保障部门给予协查，同级劳动保障部门则要在合理的工作期限内将调查结果反馈给税务机关；同城不同辖区的税务机关对持有《再就业优惠证》的新开业户实行联查联控，防止跨区域重新办理税务登记，骗取税收优惠。对持有外地《再就业优惠证》的，要与外地税务机关取得联系，协查清楚。工商部门也要定期将办理营业执照的情况向劳动保障和税务部门通报，特别是要严格个体工商户的认定，对经营规模较大的，达到企业标准的经营户，不能认定为个体工商户。地税部门要与劳动、工商等部门加强配合，定期召开联席会议，建立资料互通、信息共享、共同监督的机制。劳动人事部门要从源头上把好《再就业优惠证》的发放关，堵住《再就业优惠证》发放工作中可能出现的各种纰漏，严防个别人员采用不正当的手段，利用《再就业优惠证》钻国家政策的空子。要依据赣劳社就[2003]49号文件规定，对出借（租）、转让享受税收优惠政策证件者，一经发现，要立即取消其享受税收优惠的资格并报相关部门收回其《再就业优惠证》；对租借、受让享受税收优惠政策证件者，发现后要依据《税收征管法》，以偷、骗税论处，补征税款，并加收滞纳金和罚款，情节严重的移送司法机关处理。

　　二是完善优惠公示制度，定期公开减免税。税务部门要将税收促进就业优惠政策、优惠对象、减免税等情况及时向社会公示，特别是要将所有已审批减免的纳税人实行“公示”，将纳税人的税收减免置于广大群众的监督之下，积极、主动受理群众的监督、举报，防范和及时查处借证经营、挂靠经营、名为个体实为企业等骗取税收减免的行为。对一经查证落实的，对举报弄虚作假骗取减免税的举报人员根据查实后补征的减免税金额给予相应的奖励。这样通过社会监督，增强执法的透明度，及时纠正工作中的偏差、错误，增进社会公平。

　　三是实行联合会审制度，规范简化部门审批。建议对下岗再就业企业的年检工作，仿效民政福利企业年检工作，采取各部门联合年检的方式，即提高了工作效率，又能减轻纳税人负担。同时，对下岗失业人员持有的《再就业优惠证》也要实行年检制度，对已经再就业并享受了税收优惠的要在其《再就业优惠证》上按年进行记录，避免一证多用或多次享受税收优惠。

　　四是制定跟踪问效制度，做好优惠后续管理。要求各级管理机关按规定建立再就业税收优惠台帐，实行每人分户管理，明确责任，定期不定期地开展有关典型情况的调查与检查，加强日常管理，及时掌握其经营动态，对有“摇身一变，偷梁换柱，移花接木”嫌疑的从业人员，增大巡查的密度，时时掌握其实际经营动态，必要时可采用内查、外调等取证办案的方式，真正弄清经营者的真实身份，对采用不正当手段骗取《再就业优惠证》并享受政策优惠的人员，在建议劳动部门取消其《再就业优惠证》，取消其继续享受优惠政策的资格的同时，追缴其已享受的各种优惠费用。对按政策已享受优惠政策的个体经营者，设立专门档案进行动态管理，强化日常监督，对享受优惠政策期限已满的个体经营者及时进行调整，使国家的优惠政策得到全面贯彻落实。应当要求企业对其用工情况实行“报告制”：企业雇佣人员发生变化，应当在发生变化的当天及时向税务机关报告，以便于税务机关有针对性、有目的性的抽人抽岗。

　　五是加大发票检查力度，杜绝免税发票市场流通。对下岗再就业人员先由主管税务机关核定税负，再按核定标准发放发票，必须当场在所领发票上加盖相应的发票专用章，并随时掌握其用票去向。对利用享受优惠政策倒卖发票、滥开发票的业主，一经发现，从严惩处，直至取消享受优惠政策的资格。